黑龙江省:法治安商 改革惠商 作风亲商——黑龙江省优化营商环境的探索
[来源:龙江先锋网 发布时间:2020-4-22 22:13:36]

【引言】2018年11月1日,习近平总书记在民营企业座谈会上强调,要打破各种各样的“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”,在市场准入、审批许可、经营运行、招投标、军民融合等方面,为民营企业打造公平竞争环境,给民营企业发展创造充足市场空间。
【摘要】黑龙江省进入计划经济最早、退出最晚,产业结构偏重、民营经济偏弱、创新人才偏少,经济活力不足,营商环境问题较多。主要表现在,法治环境不佳,法规制度不健全不完善,不依法行政、不依法办事,“新官不理旧账”,习惯“忽悠”“摆平”“搞定”;政务服务不优,政府重管制轻服务,行政运行机制不畅,企业群众抱怨办事难办事繁办事慢;干部作风不实,不想为、不会为、不敢为问题较重,市场理念、法治思维、服务意识不强,重情义轻规则,工作“跑粗”、能力不足。加之突发舆情影响,矛盾问题集中凸显,营商环境亟需优化。
黑龙江省正视矛盾、找准差距、紧抓落实、标本兼治,围绕解决群众最反感、市场主体最困扰、制约发展最突出的问题,打出优化营商环境组合拳。针对法治环境不佳问题,从健全法规体系入手,在全国领先出台优化营商环境的地方立法《黑龙江省优化营商环境条例》,明确规定“新官必须理旧账”、顶格减税降费、全省推行“承诺即开工”“办照即营业”等创新举措,为集中清理政府“老赖”、大幅减轻企业负担、高效服务项目开工建设和企业生产经营等提供了法律依据;针对政务服务不优问题,克服机构限额严格、行政编制紧张等困难,建立省市县三级营商环境建设监督机构,统一行使原分散在各部门的“放管服”改革、企业投诉、电子政务建设、投资项目促进、社会信用体系建设等职能,加速推动政务服务“一网、一门、一次”、工程建设项目审批等重点领域改革,大力解决企业投诉问题,企业享受到切实便利;针对干部作风不实问题,省委以上率下持续整顿机关作风,每年春节后上班第一天召开全省大会部署整顿机关作风优化营商环境工作,一年一个主题、解决几个突出问题,制度化开展“一把手走流程”、调动各级主要领导带头改深入改,坚持严管与厚爱并重、引导各级干部全员改主动改,全省干部积极性和精气神不断提升,亲商氛围更加浓厚。
通过精准发力、纠建并举,用“钢牙”啃“硬骨头”,一批突出问题得到解决,行政服务效能不断提升,企业群众获得感明显增强,黑龙江省重塑营商环境新形象逐步树立,初步探索出一条法治安商、改革惠商、作风亲商欠发达地区整体优化营商环境之路,一些做法值得学习借鉴。
【关键词】营商环境  民营经济  作风整顿
 
一、背景情况
2018年11月1日,习近平总书记在民营企业座谈会上强调,要打破各种各样的“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”,在市场准入、审批许可、经营运行、招投标、军民融合等方面,为民营企业打造公平竞争环境,给民营企业发展创造充足市场空间。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,各地区间经济竞争已从简单给土地、给资源、给资金的单项比拼,向重规则、重政策、重服务的综合竞争转变,优化营商环境逐渐成为全国普遍共识。
反观之前黑龙江省的营商环境,则问题频发、不容乐观。2018年1月1日,中诚信集团董事长、亚布力阳光度假村董事长毛振华通过网络视频,实名“控诉”亚布力滑雪旅游度假区管委会政企不分、与民争利,非法侵占土地,干扰正常经营。一时舆论骤起,再次把东北发展环境置于风口浪尖,“投资不过山海关”“开门招商、关门打狗”等唱衰东北、唱衰龙江的论调再次成为网络热点。黑龙江省委省政府深刻认识到这次突发舆情绝不是偶发事件,而是矛盾长期积累的必然反映。因此,在迅速依法处置“亚布力事件”后,没有就此止步,而是痛定思痛,全面检视营商环境方面存在的突出问题。主要表现在,法治环境不佳,法规制度不健全不完善,不依法行政、不依法办事,“新官不理旧账”,习惯“忽悠”“摆平”“搞定”;政务服务不优,政府重管制轻服务,行政运行机制不畅,企业群众抱怨办事难办事繁办事慢;干部作风不实,不想为、不会为、不敢为问题较重,市场理念、法治思维、服务意识不强,重情义轻规则,工作“跑粗”、能力不足。如何优化营商环境,成为衡量省委省政府治理能力的一道现实考题。
二、主要做法
起初,黑龙江省全面学习复制浙江省“最多跑一次”模式,迅速取得了一定成效。然而,随着工作不断深入,一些制约营商环境改善的深层问题渐次凸显,推进难度越来越大,始终没有达到预期效果。经过对比分析、综合研判发现,像黑龙江省这样的欠发达地区,在法治环境、政务运行、地域文化、干部特点等方面,与先进地区存在较大差异,支撑“最多跑一次”的底层基础和四梁八柱还不坚实,必须紧密结合省情实际,精准发力、纠建并举,补短克短、全面提升,打好优化营商环境组合拳。
(一)法治安商,打造公平正义的法治化环境
2010年1月,七台河市政府决定给予因整合关闭的朝阳煤矿补助资金150万元,却并未兑现。此后,企业虽多次投诉,但当地以领导更换等种种理由拖延,历时八年才予解决。这起典型的“新官不理旧账”事件,在黑龙江省并不是孤例,搞权大于法、讲“摆平”“搞定”,不依法办事、不依法行政,甚至拒不执行判决裁决等现象,在一些地方政府和干部中时有发生。法治意识淡薄、契约精神缺失已成为黑龙江省营商环境改善的“拦路虎”。
习近平总书记强调,法治化环境最能聚人聚财,最有利于发展。黑龙江省坚持优化营商环境立法先行,颁行《黑龙江省优化营商环境条例》(以下简称《条例》),运用法治思维和法治方式解决问题,筑牢优化营商环境的法治基础。
开展优化营商环境专项立法是否必要?在《条例》制定之初,大家意见并不统一。一种代表性观点认为,营商环境涉及的主要内容在相关法律法规中多已规定,再耗费大量人力物力专项立法意义不大。综合各方意见后,黑龙江省委认为,目前有关营商环境的要求散见于多部法规、系统性集成性不强,一些制约营商环境改善的关键问题或规定模糊、或仍为空白,即使有明确规定的也标准过低、导向不够鲜明,所以必须制定出一部符合省情的高质量营商环境专项法规。
决心下定、立即行动。黑龙江省委将《条例》确定为2018年重要工作事项高位推进,省人大将其列为2018年重要立法项目重点实施。起草过程中坚持开门立法,以实际问题为导向,以企业需求为核心,先后赴11个市(地)、23个县(市)调研,组织71场座谈会,听取527个市场主体、463家机关单位意见,召开四次高层次专家论证会,并在省政协会议期间协商讨论,共征集简政放权、政府诚信、执法司法、企业税负、政商关系等五方面97项2300多条意见和问题,均在《条例》中吸纳回应,提升了立法的针对性和含金量。
《条例》于2019年1月黑龙江省第十三届人代会第三次会议高票通过。作为全国领先出台的优化营商环境地方立法,《条例》围绕政务环境、市场环境、法治环境和监督保障等方面,既重申了“法无授权不可为”的禁止性条款,也强调了“法定职责必须为”的义务性规定,不仅集成已有要求,更在多个方面作出制度性突破。比如,明确“新官必须理旧账”,具体列出因政府和部门责任导致有效合同不能履行等五种情形应该如何理旧账;明确可以根据授权按照下限确定税费标准,免除企业养老保险费“双基数”征收,在全省财力紧张的情况下,最大限度减轻税费负担、激发企业活力;明确在全省实行“承诺即开工”“办照即营业”,确认电子证照、电子印章等具有法律效力,为企业生产经营节省大量成本;明确“构建亲清政商关系”具体情形,建立政企沟通机制,划出政商交往红线;明确政府优化营商环境责任,建立完善营商环境考核评价制度,将营商环境工作纳入巡视巡察和年度目标考核。省人大法制委员会主任委员介绍《条例》时说,“我们坚持体现科学立法、民主立法、依法立法,使制定的《条例》立得住、真管用,切实解决实际问题,为全省优化营商环境提供有力的法治保障。”
《条例》的施行带来黑龙江省营商环境的整体变化。一是引领完善制度体系。出台省委省政府《关于重塑营商新环境的意见》,提出七方面50条措施,明确具体工作“谁来干”“怎么干”,为优化营商环境定出路线图、责任书。同时加快政务服务数据管理、营商环境监督、信用信息等方面立法进程,保障营商环境持续优化。二是专项整治政府“老赖”。依据《条例》在全省集中开展“清赖行动”,利用两年时间,全面清理整治“新官不理旧账”和国家公职人员失信违诺事项,以政府诚信、干部诚信引领社会诚信。三是减税降费大幅惠企。按国家缴费比例下限16%收缴单位基本养老保险费,按国家减征幅度上限执行“六税两费”征收政策,2019年全省企业基本养老保险单位缴费减负44.9亿元,全省新增减免税费274亿元。同江市一位刚刚创业的大学生说,“前段时间有了税收政策的支持,现在又降低了社保负担,让我看到国家在为我们减负,我更有信心了。”
(二)改革惠商,创新高效透明的政务运行机制
2015年6月,哈尔滨万鑫石墨谷科技公司完成土地“摘牌”,拿全开工手续已到10月,耗时超过100天。该企业负责人坦言,“虽然每项审批都在法定时限内完成,一些部门还为我们开了绿色通道,但整体时间还是太长了。”这是当时黑龙江省企业跑项目审批的真实写照。尽管全省各地进行了多轮流程优化,但因为部门各自为战、信息不通、环节繁复、要件众多甚至互为前置等问题,导致时限长效率低,“审批长跑”让企业疲累不堪。加之冬季漫长、有效施工期短、建设成本高等先天不足,如果项目审批再耗时耗力、服务方式不主动变革,必将进一步丧失投资吸引力。
2018年9月,习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上强调,要以优化营商环境为基础,全面深化改革。黑龙江省决心以建立省市县三级营商环境建设监督局(以下简称营商环境局)为牵动,深化重点领域改革,提升政务服务质效,打造“办事不求人”龙江特色服务品牌,让“投资越过山海关”,而且更多更好落地龙江。
是否有必要建立省市县三级营商环境局?在机构改革动议设立营商环境局期间,有人认为优化营商环境很多工作事有人管、责有人担,不必再浪费行政资源。经过慎重考虑,黑龙江省委认为,长期以来营商环境职责分散,几乎与每个政府部门相关,“都管”又“都不管”,缺乏统筹领导、难以形成合力,即使机构改革限额严格、编制紧张,也要克服困难,成立专门机构,专责优化营商环境。
成立省市县三级营商环境局,上无对应、外无参照,改革困难可想而知。一方面是权的问题,机构改革意味职能调整,有些单位不放权;另一方面是人的问题,一些单位对业务骨干不想放,一些人员“恋旧”不想走。无“实权”、缺“硬手”,营商环境局将难以发挥作用。黑龙江省委全力支持营商环境局组建,保证有“名”有“实”。一是充分授权。制定省营商环境局“三定”方案,将原分散在各部门的“放管服”改革、企业投诉、政务(公共)服务管理监督、电子政务建设、投资项目促进、社会信用体系建设、营商环境评价等职能统一整合,明确“强化一个支撑、突出两项职能、构建三个体系”的职责定位,为市县两级营商环境局成立提供依据。二是精选骨干。改革过程中,锁定机构编制,冻结干部调整,严格人员转隶,确保“人随事走”。对工作急需的业务骨干,支持在当地范围内择优选调,表现出色的委以重任、优先提拔。三是联席联动。健全营商环境联动、市县同步推进工作机制,建立56家单位参与的联席会议制度,省政府常务会议双月、分管副省长每月听取专题汇报,优化营商环境工作开始加速运转。2018年10月省营商环境局挂牌,12月各市(地)营商环境局挂牌,2019年2月各县(市、区)营商环境局挂牌,统一领导、权责一致、权威高效的全省营商环境建设监督体系全面构建。
三级营商环境局一经成立就充分发挥“领唱”作用,带头唱响龙江优化营商环境进行曲。一是政务服务“一网、一门、一次”改革取得重大进展,省政务服务大数据中心正式组建,全省一体化在线服务平台、数据交换平台和政务服务移动端建设加快推进,实现“数据多跑路、群众少跑腿”的支撑更加坚实。二是全省营商环境评价首次启动,对标世行和中国营商环境评价体系,引入第三方机构对13市(地)及哈尔滨新区进行“大体检”,摸清全省家底、找准问题短板、指明努力方向,营商环境建设告别“跟着感觉走”的阶段。三是企业投诉处理力度明显加大,充分行使《条例》赋予的监督问责权限,改过去的协调推动为现在的一抓到底,共受理投诉举报案件1136起、办结852起。2019年4月23日,省营商环境局发出第1号《营商环境监督通知书》,责令七台河市公安局经侦支队限期整改反洗钱领域骨干联勤中心装修项目无理由废标问题,明确告诫逾期不改将启动问责程序。被投诉单位接到通知后没有了以往常见的搪塞拖延,而是立即整改,处理效果立竿见影。四是行政审批改革加速推进,省营商环境局推动哈尔滨新区实行“四项套餐”管理模式,努力打造全国一流营商环境示范区。特别是“承诺即开工”模式,变项目开工前申请办理规划、环评、能评等事项为政府统一组织、综合评价,企业按照用地标准书面承诺公示后即可开工建设。哈尔滨中翼宁科技公司2019年3月20日签署土地合同,3月29日办完相应手续、具备合法开工条件,比国家规定的120天节省了大量时间。该公司负责人感叹,“以前拍到地后,我们三天两头跑政府多个部门,问这个(审)批没批完,那个备(案)没备完,着急开工呢;现在是行政审批局9天就直接通知我们拿证可以开工了,反倒是我们还没做好开工准备。变化太大啦!”
(三)作风亲商,打造为企服务的高素质干部队伍
2018年3月,青冈县公安局经侦大队原大队长白某面对外来投资者诉求,不仅有案不立,竟然说出“你们投资也不是我们让来的,你们挣钱也不给我们公安局花,你们的钱也不是我们公安局骗的”雷人话语,让投资者寒透了心。一段时期内,推诿扯皮、懒政怠政,官僚作风、衙门作风严重,不想为企服务;能力不足、工作“跑粗”,只会说不行、不知怎么行,不会为企服务;不怕不亲、只怕不清,担心有风险、被问责,不敢为企服务等作风问题,在黑龙江省干部中屡禁不绝,已成为制约营商环境改善的重要因素。
2016年5月,习近平总书记考察黑龙江时强调,要坚持把改进干部作风作为振兴发展的重要保证。黑龙江省委决定以作风建设破题开路,在全省持续开展作风整顿,调动干部积极性、提升工作精气神,积极营造尊商、重商、亲商、安商的浓厚氛围。
如何确保全省作风整顿开展好、见实效?根本在于省委态度鲜明、以上率下、统筹领导。黑龙江省第十二次党代会和省委十二届二次、四次全会都对开展作风整顿优化营商环境作出明确部署,省委书记在党的十九大黑龙江省代表团讨论和十三届全国人大一次会议黑龙江代表团媒体开放日等多个场合公开表态,本届省委每年春节后上班第一天,都召开全省整顿作风优化营商环境大会,发扬“钉钉子”精神,不松劲、不停步,持续改作风优环境。省委成立由副书记任组长、多位常委和副省长任副组长的全省深化机关作风整顿领导小组,明确由省委组织部牵头,统筹做好顶层设计、协调推进、督促落实。一是坚持问题导向、聚焦重点,从全面整顿“三个坏把式”,到聚焦优化营商环境,再重点整治形式主义、官僚主义新表现,每年一个主题,解决几个群众最反感、市场主体最困扰、制约发展最突出的作风问题,从小切口入手带动大问题解决。二是坚持循序渐进、拓展延伸,自省直机关开始,扩展到省市县三级机关同步开展,再扩大到驻省中直单位,通过省抓市、市抓县、部门带系统,推动重心下沉、合力整改、整体提升。三是坚持久久为功、常态长效,从抓机关“三率”等面上问题改起,转向开展专项整治、集中攻坚突破,再提出深化改革、制度建设等治本举措,实现由表及里、由浅入深,推动作风整顿与单位业务职责两融合、两促进,实现常态抓、长效改。四是坚持反面警示、正面引领,先以严查重处开局、有效遏制坏作风蔓延,再通过奖惩并重巩固成效,逐渐过渡到正面带动、全面跟进,推动营商环境“拐点”加速到来。
如何确保各级机关全面改、深入改?关键在于充分调动主要领导主动性积极性。哈尔滨市推行“一把手走流程”,在这方面做出了积极探索。一是起步尝试,2017年9月,哈尔滨市从不一次告知、反复跑排长队等窗口服务突出问题抓起,要求主管单位“一把手”到窗口亲身体验办事流程,发现问题、立即解决。二是制度规范,2018年6月,出台哈尔滨市《深化“一把手走流程”实施办法》,要求所有市直部门、公共服务企业“一把手”和区县(市)党政领导班子成员,以企业群众身份走流程、以工作人员身份坐窗口、以办案人身份跟执法,半年报告、年度考核。三是巩固提升,2019年3月,出台《哈尔滨市“一把手走流程”实施和考核办法》,规范体验重点、体验时限,细化考核重点、考核方式,持续扩大成效。哈尔滨市各级“一把手”共体验办事流程2305项,发现问题2201个,制定整改措施2250条,推动了窗口单位由“方便管理”向“方便办事”转变。2018年2月,哈尔滨市公安局局长走流程发现,办理户口迁入需提供三年物业费票据,当即提出不折腾办事人、直接联系辖区物业核证,不到十分钟顺利落户。事后该局长表示,“以前的流程制定大多站在管理角度,不实际从头到尾走下来,真不知道难在哪、堵在哪”。黑龙江省及时推广“一把手走流程”做法,一年间全省各级“一把手走流程”18409人次,带动了窗口服务水平明显提升。
如何确保各级干部主动改、改到位?重点在于坚持严管和厚爱并重。一方面强化持续震慑,定期通报、公开曝光典型案例,每年召开全省万人警示教育大会,共通报不作为乱作为、政府失信违诺等反面典型案例3804个、问责14255人;突出媒体监督作用,开设问政直播节目,黑龙江广播电视台开设的“党风政风热线”已播出37期,88个中省直单位和哈尔滨市、齐齐哈尔市共三千余名班子成员、中层干部现场接受公众质询,广受社会好评。另一方面注重正向激励,在省直机关开展“三个好把式”评选、引领广大干部持续优化环境服务发展,指导各地各单位加强“基本理论+”“基本业务+”能力建设、常态化增强干部专业能力和专业精神,制定《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》,强化容错纠错、培养锻炼、关心关爱等方面制度保障。2018年,七台河市及时澄清市委党史研究室副主任、市公安局法制支队支队长、桃山区人民法院副院长等多起不实举报,旗帜鲜明保护干部担当作为。
沃尔沃整车项目自落户大庆市以来,持续享受市区两级在园区完善、人才引进、物流服务等多方面支持,项目稳步增型扩产,2017年6月至今,已通过中欧国际班列发运整车2万余台,黑龙江高端制造稳定销往欧洲市场。这正是黑龙江省营商环境不断优化的最佳注脚。目前,全省转作风优环境的导向更加鲜明,一批突出问题得到解决,行政服务效能不断提升,“忽悠”“摆平”“搞定”等现象大量减少,企业群众获得感持续增强。全省不动产权证办理时限普遍压缩至五个工作日以内,“基本解决执行难”执结案件31.1万件,省市县各级30个高频事项全部实现“最多跑一次”,各级综合性政务服务大厅普遍推行“四零”承诺服务、“一窗”分类受理、代办领办帮办,市县大厅实现邮寄业务、延时服务全覆盖。2018年,全省民间固定资产投资增长10%,新登记各类市场主体44.42万户、增长7.3%。人民日报、新华社、央视等中央媒体持续关注,黑龙江省重塑营商环境新形象逐步树立。
三、经验启示
苔花如米小,也学牡丹开。黑龙江省通过近年来一系列创新实践,营商环境明显好转、持续优化,为国内欠发达地区探索出一条可学习、可参照的整体优化营商环境之路。
(一)坚持党领导、共参与,抓实优化营商环境的责任人,解决好“谁来抓”的问题。党是领导一切的。优化营商环境、服务民营经济,事关改革、发展、稳定等各项工作,贯穿立法、执法、司法等法治建设全过程,涉及党委、政府、社会等方方面面,需要省市县乡、中省直单位、新闻媒体等同步发力,必须也只能由党来领导,才能更好发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,才能凝聚各方智慧力量、统筹各项工作任务、整体优化营商环境。实践证明,只有构建起“党委领导、政府主导、部门互动、上下联动、社会参与”的优化营商环境工作格局,完善守土有责、部门履责、人人尽责的责任体系,才能确保工作有人抓、有人落,取得进展、抓出成效。
(二)坚持盯问题、盯需求,走好优化营商环境的群众路,解决好“抓什么”的问题。问题是时代的声音,人心是最大的政治。黑龙江省坚持问题导向、需求导向,从企业和群众最不满意的问题改起、最受益的事情抓起,小切口、大纵深,找准缺口、全面突围,以一件件具体事项不求人逐步实现整体“办事不求人”。瞄准服务窗口群众排长队反复跑现象、全面优化政务大厅服务,围绕产权证办理难、解决159万户历史遗留产权问题,集中整治“黑车”“疯狂大货车”、迅速净化交通运输市场,让企业和群众看到实实在在的变化。实践证明,只有以人民为中心优环境、以问题为导向抓整改,才能改到问题关键处、抓到企业心坎里,真正疏通堵点、消除痛点,迅速打开局面、争得主动,让群众有更多、更直接、更实在的获得感。
(三)坚持系统抓、抓系统,打好优化营商环境的组合拳,解决好“怎么抓”的问题。优化营商环境是复杂的系统工程,必须要用系统思维统筹谋划、协同落实。黑龙江省深刻体会到,对于欠发达地区,如果不考虑本地情况,只是简单复制、照抄照搬先进地区经验,效果一定会大打折扣,优化环境必须全面考虑各种因素、做好顶层设计、加强整体协同。在推进落实上,既强调“块”的责任,更注重“条”的作用,指导省直单位系统延伸、基层拓展,将先进理念、工作方式、业务规范向全系统推广、向科所队普及,实现上下同标准、系统同创优。实践证明,只有省级全面考虑、科学设计、制定好“作战图”,各市县集中攻坚,各系统多路并进,才能有效避短、克短、补短,取得优化营商环境效果的最大化。
(四)坚持抓两头、带中间,关注优化营商环境的正反面,解决好“从哪抓”的问题。消除短板才能提高底线,头雁带动才能雁阵排空。黑龙江省针对破坏营商环境问题多发的实际,先从严查反面典型入手,对破坏营商环境的人和事零容忍、强震慑,遏制进一步恶化的势头,展示扭转营商环境的鲜明态度和坚定决心。工作取得一定成效后,在持续严查重处的同时,更重正面典型的发掘,竖起标杆、带动后进,干部群众优化营商环境的使命感进一步增强,亲商氛围更加浓厚。实践证明,只有奖优罚劣、褒先促后,才能扶正祛邪、激浊扬清,强化鲜明导向、弘扬新风正气,激发党员干部担当作为,汇聚起优化营商环境的强大正能量。
(该文已由党建读物出版社《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例》结集出版,内容略有改动)
 
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