【引言】2016年4月21日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出，要加快推进电子政务，鼓励各级政府部门打破信息壁垒、提升服务效率，让百姓少跑腿、信息多跑路，解决办事难、办事慢、办事繁的问题。
【摘要】东北地区整体转入市场经济的步伐较慢，传统的管制型权力结构和僵化刻板的行政服务方式，在遏制改革创新和发展活力的同时，不可避免地衍生了行政权力滥用。鉴于此，改革行政审批和服务方式也必须从行政管理体制的深层问题着手。“体制—制度—机制”三位一体，一直是齐齐哈尔市正视并致力于政务服务改革的治本之举。以“互联网+政务服务”倒逼行政管理体制调整，撬动“放管服”改革走出深水区，逐步成为市委市政府抓改革的共识和路径选择。2018年初，齐齐哈尔市委将“互联网+政务服务”改革纳入党政主要领导主推的八项改革之一，集中构建统一的审批服务标准体系、完善的政务服务平台体系、高效的体制机制改革创新体系和相对完备的制度管理体系，并将统筹推进机制、数据共享、平台协同和一体化应用贯穿始终，从政府职能转变的供给侧和人民群众呼唤便利化的需求侧两端持续向中间（信息化流程再造）发力，让“数据跑”把以人民为中心理念转化为企业群众的体验感和获得感，探索出一条“强政、利企、便民”的政府服务转型升级之路。
【关键词】改革 政务服务 数字化
一、背景情况
转变政府职能是行政体制改革的核心。东北地区整体转入市场经济的步伐较慢，传统的管制型权力结构和僵化刻板的行政服务方式，在遏制改革创新和发展活力的同时，不可避免地衍生了行政权力滥用。2015年以来，随着“放管服”改革日渐深化，传统政务服务模式步入深水区。横向看，不同部门间缺乏规范的程序和标准，职能重叠、责任不清，自由裁量、交叉审批和重复审批现象严重，特别是内部暗箱操作，使审批服务程序越来越繁杂，导致审批事项和环节明减暗增、边减边增。纵向看，不同层级政府间过于强调“上下一致”，没有体现不同层级政府的工作重点，部门协同合作有阻力，跨领域、跨层级业务协同更是难以形成。总体而言，这种现实困境及所存在的问题，在其根本上都和长期延续的传统行政管理体制存在必然的相关性。
鉴于此，齐齐哈尔市委市政府充分认识到，改革行政审批和服务方式必须从行政管理体制的深层问题着手，必须从对现行行政管理体制的深层问题着眼，对其性质、特点以及由此产生的弊端进行深入省思。如不探讨该体制如何对现行审批和服务方式产生何种影响，而仅仅就事论事，则不可能从根本上厘清行政审批制度改革所面临的核心任务，如此则不可能从根本上解决行政审批制度存在的问题。深化政务服务改革的关键在于行政权力的治理，治理的目标就是要改变传统的行政权力的运行机制，颠覆性地改革行政权力的运行逻辑。
2016年4月21日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出，要加快推进电子政务，鼓励各级政府部门打破信息壁垒、提升服务效率，让百姓少跑腿、信息多跑路，解决办事难、办事慢、办事繁的问题。2016年7月，齐齐哈尔市按事项分类的“一窗式”综合受理一体化改革在全省率先推行，受理、审批、现场勘查实现“三分离”，自由裁量权被有效控制，业务流程信息化初步形成。但囿于部门间、层级间“信息壁垒”和“数据烟囱”的重重制约，电子信息流转不畅，原本应该是“数据代替群众跑”，却变成了部门带着数据往返跑。传统政务服务的弊端仍在新模式中残留作用。
如何在大数据、“互联网+”时代下开辟“互联网+政务”运行模式，从而承担起时代赋予的发展任务和历史使命，齐齐哈尔市再度深入思考，力求在改革的供给侧和需求侧找到一个更加有力的契合点和支撑点。制定政策要关注服务对象的感受，着力解决群众办事难点、企业经营痛点、政务服务堵点；打响“办事不求人”品牌要面向社会公众，着力提升服务意识和服务水平，当好“店小二”；打通服务“最后一公里”要瞄准基层群众和弱势群体，力求服务精准、有效、可操作性。这其中的关键点都指向了“人”，也就是说在“有形之手”与“无形之手”之间，必须开展一场除烦苛之弊、开便利之门的“自我革命”。2018年初，齐齐哈尔市委市政府全面领会习近平总书记指示精神和党中央、国务院部署，坚持“体制—制度—机制”三位一体，将“互联网+政务服务”作为倒逼行政管理体制调整、撬动“放管服”改革走出深水区的有效路径，作为解放思想推动高质量发展的重要一环，纳入党政主要领导主推的八项改革之一，出台《深化“一窗受理”“一网办结”“一城同办”推进智慧政务体系建设实施方案》，集中构建统一的审批服务标准体系、完善的政务服务平台体系、高效的体制机制改革创新体系和相对完备的制度管理体系。2018年5月，基于统一政务云平台的政务大数据平台正式启用。2018年6月，以不动产登记集成服务改革为“母本”，全面探索出“系统集成、数据共享、业务协同”的实施路径，迅速将“互联网+政务服务”改革推进到以数据为核心的“数字政务”阶段。
二、主要做法
围绕以办事人为中心还是以政务部门为中心，以信息化为中心还是以业务审批为中心，以线下为中心还是以线上为中心，以管理为中心还是以服务为中心的思考和实践探索，齐齐哈尔市“互联网+政务服务”改革紧盯流程再造这个核心，突出“数据代替群众跑”，把增强人民群众获得感作为“互联网+政务服务”发展的根本遵循，把厘清信息化和政务服务的关系作为首要着力点，把加快线上线下深度融合作为重要依托，把提升网上服务能力和水平作为关键抓手。明确了“做最真实、最彻底、百姓最满意的政务服务”目标，全面打造“强政、便民、利企”品牌和凸显齐齐哈尔特色的数字政务体系。目前，全市“最多跑一次”事项比例达到95%；全流程网上可办率从2018年同期的27%提高到81%，网上实办率从8%提高到61%。
（一）统筹推进机制，形成全市“一盘棋”
改“政出多门”为“一门”，解决话语权和规划权归属问题，是数字政务建设得以快速发展的关键之举。一是统筹组织架构。市委将“互联网+政务服务”改革纳入由党政主要领导主推的八项改革之一；市政府由主要领导挂帅，一名市级领导负专责，集成了从事项、流程、改革研究、技术支持在内的工作专班，2018年初又一体纳入市营商环境建设监督局统管，建立了从决策层到指挥层、执行层三级扁平化运行机制。二是统筹顶层设计。汲取外地经验教训，市委、市政府相继出台数字政务体系建设实施方案和改革攻坚方案，以及《电子政务管理暂行办法》，并配套制定了政务云平台、政务数据资源共享、电子政务项目、信息化建设服务商四个管理细则。三是统筹工作标准。对政务服务事项的具体实施标准进行明确，市政府主要领导分市县两个层面进行“四办”“流程大考”，统一事项优化口径，压实目标责任。四是统筹建设思路。建立全市电子政务建设和运维全口径备案制度，实行项目一口管理，树立技术和审核权威，强力整合信息资源。
（二）统筹数据共享，推动“数据代替群众跑”
按照“N+1”模式（“N”为各级数据中心，“1”即政务云），整合迁移各领域平台系统形成全市“一片云”“一张网”。一是抓集中。强令取消部门分散机房、禁止独立系统建设，老系统必须按时限迁移上云，新系统必须首先部署上云，否则不拨付运维经费、不予新项目立项。自政务云平台建成的三个多月就完成了106个系统（网站）的迁移部署。二是抓整合。以“最多跑一次”的场景应用倒逼数据共享交换。按照“系统上云、数据上浮、共享汇聚、全网通享”的路径，共完成1000余个数据资源目录的编制，累计入库数据5000余万条。三是抓共享交换。作为全省政务大数据平台建设试点，全量承载了省数据共享交换平台代理的68个国家级、16个省级接口，部门应用从提出需求到审核通过不超过两个工作日就可开放数据。鹤城公证处成为全国首家多部门数据共享的公证机构。通过调用10个部门、34个业务查询数据接口，提供要件、人工核实、群众跑腿同比减负均超过63%；只跑一次事项比例由20%提高到65%，并将原需一周的出证时间缩短至1—2天，最快30分钟取证，有效疏通了“繁琐证明”“无限取证”等办事堵点。截至目前，市政务大数据平台共为审批要件精简、“跑一次”和“不见面”事项办理提供跑动服务350万余次，其中调用国家接口服务180万余次，比2018年同期翻了一番。全市累计减少要件提交、人工核查108093件次，减负占比41%；仅8、9两月，平台实办的“不见面”事项量就接近上半年的总和。
（三）统筹业务协同，实现“一件事一次办成”
“进一门、到一窗、办一次”，是齐齐哈尔市将互联互通、共享共通的大数据理念引入办事流程的一次革命性再造。一是推开一个平台集成服务模式。持续深化不动产登记“一窗式集成服务”改革，共整合部门业务8项、系统16个，开放数据共享接口25个，实现了申请“一张表”、要件“一个单”、操作“一个系统”、缴费“一个平台”。在2018年“多窗”变“一窗”，最复杂事项40分钟内完成业务受理、4个工作日出证的基础上，2019年上半年185项业务已全部实现一个窗口跑一次（实现即办的50项、1日内办结的57项、三日内办结的16项、4日内办结的62项）；7月末，再次推进不动产登记“一件事”向社会化服务领域的信息关联，在一个窗口实现了水、气同步变更过户；9月23日，耗时9个月在人民银行、建设银行总行和省税务局通过安全环境测评的统一支付平台，实现了全国首例真正的“税费通缴”，土地出让金、维修基金、不动产登记费、交易税等，“一窗”一次扫码（划卡），自动清分到账，至少为办事群众节省30分钟的排队缴费（税）时间，全面兑现了“坚决不让老百姓跑第二个窗口”的改革承诺。二是推开跨部门、跨层级的“一链通办”模式。让老百姓“一件事一次全办好”是压减权力自为空间、实现“办事不求人”的根本途径。突出与企业生产经营、群众生活密切相关的重点领域和高频办理事项，把“碎片”合并进“整体”，建立内部信息化流转程序。以往办理公积金贷款，需往返公积金、银行、不动产登记部门4次，至少两周才能办结；现在平台打通不动产和银行网点的信息关联，只需在公积金窗口一次提交，即可实现当日受理、当日审批、当日放款；再以“开饭店”事项链为例，原6个部门业务集成到一个窗口受理，原45个要件共享整合为7个，原用时41日现在3日内即可办结。“一链通办”加速破解了“准入不准营”和办照容易办证难问题。三是推开“证照跑流程”的全程电子化模式。将电子证照共享、互认作为打造“协同政务”的抓手，积极推动信息资源跨领域、跨层级“依职能按需共享”，把部门的“小算盘”编织成了“一张网”。全市共归集425个单位、716个证照资源目录，入库存量电子证照370余万条。自2019年初第一本电子证照应用，市级行政许可所需7732类要件，通过共享已减少提交2784类，占比36%。在商事登记领域，一体化在线政务服务平台与省市场监管局业务系统实现“数据通”“业务通”。目前，除市场准入负面清单以外按“国民经济行业分类”，1929项准入即准营、154项承诺即经营、855项先照后证帮办即准营的事项，已全面实现企业开办全流程电子化，企业开办时间也由5个工作日缩减至2个工作日以内。
（四）统筹平台一体化，打通服务群众“最后一公里”
平台一体化是构建市县乡村四级政务服务体系的唯一途径。从“互联网+政务服务”改革之初就将“一个平台”的思维贯穿始终，积极构建“云+数+应用+安全”的技术体系，坚定推动政务云、政务大数据、一体化在线政务服务“三大平台”统一运行，并梯次向县乡延伸拓展。2019年初，先行打造的不动产、公积金、公证处全市“一张网”全部纳入统一平台运行和管理。不动产登记抵押业务延伸到16个银行网点和“外网申请、内网审核、当面查验、现场即办”45分钟出证的“同城通办”模式初步实现。同时，围绕“用啥办”“谁来办”的机制探索，通过“平台到乡、端口进村”的“一张网”覆盖，有效解决乡村群众长途跑、往返跑的问题。“端口”即电脑端（政务服务网）、自助端（通村版和社区版，视联远程服务端）、手机端（鹤城在线APP）。目前，自助终端“通村版”可办农村医疗救助待遇审批、特困人员供养待遇审批等15件事；“社区版”可办80至89周岁低保家庭老年人生活津贴发放审批、残疾人证核发等5件事，并提供24小时服务。鹤城在线APP累计访问量795余万次，数据交换140余万次；公积金、社保、职工工资查询累计15万余次，手机在线办事1118件，预约功能实现“零等待”办理6198件次，公积金提取3分钟办结，即使人在异地也可45分钟内到账。“一平台三端口”的全面覆盖，彻底打通了服务群众的“最后一公里”，基本实现常办事项不出村屯、复杂事项不出乡镇的目标。
三、经验启示
（一）推动政务服务现代化必须注重统筹协调，在不断深化改革中当先锋、打头阵。习近平总书记2018年视察齐齐哈尔市给广大干部群众以极大的欢欣鼓舞，特别是“以优化营商环境为基础，全面深化改革”的总要求，更加激发了全市干部的政治责任感和历史使命感。营商环境的本质是政务环境，核心是政务服务改革。“互联网+政务服务”作为新时代新思维新技术与政务服务高度融合后产生的政府治理新业态，全国范围内可借鉴可推广的经验不多。齐齐哈尔市在深化政务服务改革上不等不靠、先行先试，市委市政府牵头抓总、统筹谋划，克服经济条件差、技术人才少、涉及部门多等诸多困难，以“将改革进行到底”的坚定信念，凝聚全市智慧和力量扎实推进，取得了显著成效，为全省推动政务服务现代化探索了新路径、积累了丰富经验。
（二）推动政务服务便利化必须树牢为民思想，在不断深化改革中解民忧、暖民心。实行“互联网+政务服务”的最终目标就是让群众少跑腿、少烦心、多顺心。齐齐哈尔市牢固树立以人民为中心的发展思想，运用“互联网+用户至上”的思维，坚持刀刃向内，勇于自我革命，聚焦企业和群众反映突出的问题，以企业和群众办事创业更快更好更方便为着力点，紧紧围绕群众诉求疏通办事“堵点”，形成了以群众需求优化服务流程、倒逼政务服务改革、提升群众满意度的良性循环，“放管服”改革的政策红利进一步释放。
（三）推动政务服务高效化必须紧跟时代步伐，在不断深化改革中破壁垒、搭平台。“数字化”是当前世界发展的总体趋势，“互联网+”是提升政府服务和社会治理能力的必然选择。齐齐哈尔市全面推进“数字供给侧”改革，整合各领域、各层级分散系统，建立起以大数据平台为支撑的全市一体化在线政务服务平台，破除“行业壁垒”、打通“信息孤岛”，架起了各部门、各层级之间“数据共享、业务协同”的桥梁，全面推动从单一事项“最多跑一次”向“一件事一次办成”跨越，从数字政务领域向社会化公共服务领域跨越，从市本级平台布局向构建市、县、乡、村四级体系跨越，真正实现了全市大业务协同下的“一网通办、一城同办”。
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